Проверки бизнеса будут проводиться только по решению суда, – глава Антимонопольного комитета

Воздушная тревога в пятницу, 28 июля, помешала парламенту утвердить закон, значительно усиливающий полномочия Антимонопольного комитета. Реформа разрабатывалась более двух лет по требованию и под контролем международных доноров Украины, которые очень на ней настаивали. По их замыслу, усиление полномочий АМКУ призвано ликвидировать незаконные картели и олигархические сговоры. Впрочем, у этой реформы есть и другая сторона – соблазн злоупотреблений и давления на бизнес в коррупционных целях. О деталях антимонопольной реформы "Бизнес Телеграф" расспросил у главы АМКУ Ольги Пищанской.

О проверках предприятий

— Несколько лет продолжаются попытки реформировать деятельность Антимонопольного комитета (АМКУ) в соответствии с требованиями ЕС. Бизнес отрицательно воспринял эту реформу. Как вы думаете, почему? Какие пункты вызвали самую большую дискуссию?

— Мы были удивлены реакцией бизнеса на эту инициативу и тем, сколько поправок было подано в этот закон. Ведь для ответственного и честного предпринимателя эта реформа на самом деле — благо. Основные дискуссии шли вокруг проверок. Депутаты отстаивали максимальное соблюдение прав предпринимателей, в частности, чтобы проверки Антимонопольным комитетом осуществлялись только с разрешения суда. Эта поправка была внесена.

— Расскажите, какие группы влияния были задействованы при этом и на каких правках они настаивали?

— Сверхсложной в согласовании законопроекта на начальном этапе была именно норма о проверках во владениях и помещениях физлиц: руководителей бизнеса, работников компаний. Вероятность того, что информация или документы, доказывающие нарушения, хранятся дома у руководителя или работника предприятия – это вызов, с которым конкурентные ведомства США и ЕС работают почти с момента своего основания.

— По-вашему, в Украине такая практика не приведет к злоупотреблениям?

— Позиция АМКУ в этом вопросе всегда была однозначной – должно быть судебное разрешение на проверку жилья и других владений физических лиц. Это, между прочим, прямо требуется нормами европейского права. Выше мы говорили о проверках непосредственно предприятий, и эта норма осталась в законопроекте. Что касается физлиц, то большинство стейкхолдеров — бизнес-сообщество, профильные ассоциации и юридические круги — выступили категорически против этой нормы, выражая опасения по поводу возможных злоупотреблений. Их замечания были учтены, и проверки физлиц было решено перенести на дальнейшую перспективу. То есть сейчас в законопроекте эта норма отсутствует. Но снова замечу, что большинство конкурентных ведомств мира имеют право проверять частные владения лиц, если есть обоснованные подозрения, что те могут скрывать доказательства.

— Но проверки у ФЛП (по-украински — ФОП. — Авт.) остались в законопроекте?

— Да, ведь ФЛП — это тоже субъекты хозяйствования, как и другие компании.

— Если заговорили о проверках, как будет выглядеть эта процедура по новому законодательству?

— Как я уже говорила, у комитета и сейчас есть полномочия выходить на проверки, причем без решения суда. Главное новшество – это собственно необходимость получения решения суда для проведения проверки. Также будет четко выписана процедура: кто, как, в каком составе и когда может проверять предприятия. Сейчас эти аспекты подробно не урегулированы, и комитет, кстати, поддерживает необходимость укрепления процессуальных прав и обязанностей всех сторон на законодательном уровне.

О полномочиях АМКУ

— Как в целом законопроект расширяет полномочия комитета?

— Он усовершенствует рабочие инструменты комитета и расширяет наши возможности проводить сбор информации и аналитическую работу в рамках рассмотрения дел или расследований. В общем, все эти процессы значительно ускорятся, повысится качество собранной нами доказательной базы, а значит, у нарушителей будет меньше шансов избежать ответственности.

— Предусмотрен ли в законопроекте контроль АМКУ над фальсификатом?

— Это прерогатива некоторых правоохранительных органов — бороться именно с такими неблагополучными бизнес-практиками. Мы не дублируем функции правоохранителей. К нашим полномочиям относятся, например, случаи, когда компании выдают себя за другого производителя, вводя в заблуждение потребителей. Или сообщают ложный состав своего продукта, или копируют упаковку более успешного конкурента – это наши вопросы. Но в целом законопроект № 5431 не касается этой сферы.

О добровольном признании

— Осталась ли в законопроекте норма, позволяющая нарушителю рассчитывать на списание или смягчение штрафа в обмен на сотрудничество?

— Да, эта норма есть в новом законопроекте, но она предусмотрена и действующим законодательством. В то же время действующая процедура Leniency подробно не прописана, поэтому в судах она не работает должным образом, и, соответственно, таких заявлений к нам поступает очень мало.

— Имеете в виду заявления на сотрудничество?

— Да. В инициативе № 5431, согласно мировому опыту, в том числе европейским практикам, все эти процедуры описаны подробно и будут хорошо работать. У меня есть уверенность, что Leniency станет действительно эффективно работающей нормой после принятия этого закона. Мы надеемся на эти нормы, потому что в мире они дают хороший результат.

— В чем их преимущество?

— Заявления по процедуре Leniency позволят значительно повысить процент разоблачения сговоров и сформировать сильную доказательную базу по делам, по которым они подаются. Особенно они будут эффективны при расследовании сговоров, по которым очень сложно собирать доказательства. Потому что эти нарушения — не из серии "ой, мы ошиблись". Здесь участники сознательно идут на нарушения и с самого начала выстраивают свои действия таким образом, чтобы не попасть в поле зрения комитета. Поэтому в мире практикуется полное и частичное освобождение от ответственности "разоблачителей" сговора, которые предоставляют конкурентному ведомству доказательства нарушения и активно по собственной инициативе сотрудничают с расследованием (инструмент Leniency). Это помогает комитету быстро раскрывать и останавливать нарушения, не тратя при этом много ресурсов на проведение расследования.

— Как будет выглядеть процедура "сотрудничества"?

— В этой ситуации возможны два поворотных момента: когда мы уже обнаружили нарушителя и завели дело – ответчик может написать нам заявление, что готов к сотрудничеству. Второй путь: когда участник рынка приходит к нам "раскаяться" еще до обнаружения комитетом нарушения.

— И что тогда?

— Идущим с нами на сотрудничество предоставляется определенный процент скидки от суммы наложенного штрафа. Первый "обличитель" полностью освобождается от санкции, каждый последующий, кто признается в участии в этом же сговоре и предоставляет доказательства, получает "скидку" от штрафа, но ее размер уменьшается в зависимости от очередности "раскаяния". Замечу, Leniency не распространяется на субъектов, которые принуждали других участников сговора к совершению таких действий или к их продолжению. Так всюду в мире.

— Объясните эту разницу, пожалуйста.

— Например, это могут быть угрозы одной компании другой, что в случае отказа совершать антиконкурентные действия, к такому субъекту будут приняты определенные меры, которые могут негативно повлиять на его деятельность. Например, ограничение поставок или закупок товаров, отказ заключать договоры и т. д. Подразумевается оказание давления на субъектов хозяйствования с целью заставить их стать участниками сговора. К тем, кто заставлял совершить нарушения, инструмент снисходительности не может применяться.

— Вы верите в то, что кто-нибудь воспользуется этой возможностью? А какие у вас основания так думать? Были какие-нибудь кейсы?

— Безусловно. Во-первых, мировая практика применения этого инструмента успешна. Также недавно мы получили заявление с признанием участника сговора. Это вселяет надежду на перспективность инициативы. Во-вторых, у нас открыто много дел по сговорам на публичных закупках. И в большинстве своем там есть две типичные ситуации. Первая – сознательные продуманные сговоры, когда участники тщательно готовятся к совершению нарушения и изучают нашу практику противодействия такому поведению. В частности, и для таких случаев в законопроекте № 5431 предусмотрен обновленный инструмент проверок. Вторая же типичная ситуация – это когда участники в процессе расследования говорят нам: "а мы не знали, что так нельзя", "ко мне пришли знакомые (кум, брат, сват) и просто попросили так сделать, сам я не имел злого умысла".

— Незнание законодательства не освобождает от ответственности?

— Никаким образом не освобождает. Но это реальные истории из нашей практики. Поэтому мы считаем, что именно такие ответчики первыми придут к нам с признаниями: "да, мы поступили плохо, мы понимаем, что за это предусмотрена ответственность. И мы готовы нести ее на таких условиях".

— Какие проценты "скидки" от штрафа предполагается предоставлять в таких случаях?

— Первый, кто придет к нам с признанием и предоставит подтверждающие доказательства существования сговора, получит полное освобождение от штрафа. Второй — до 50%, затем 30%, третий — 20%, все остальные — до 20% от суммы штрафа. Но, конечно, лучше вообще не нарушать правила конкуренции, потому что последствия таких нарушений для ответчиков не ограничиваются штрафами.

— Что вы имеете в виду?

— Объясню. Для субъектов, которые сговорились, чтобы получить государственный контракт, закон "О публичных закупках" предусматривает дополнительную санкцию — запрет заказчикам заключать договоры с такими субъектами в течение последующих трех лет. Такими нарушениями, маленькими, большими, участники рынка искажают конкуренцию, а с ней – и развитие рынка. Посмотрите на любое нарушение, где было зафиксировано значительное искажение конкуренции. Рынки, на которых они осуществлялись, не развивались, а входили в стагнацию. Монополизированные рынки менее эффективны, чем высококонкурентные, качество товаров обычно стабильно низкое, а это уже непосредственно влияет на благосостояние потребителей.

— Вы можете проиллюстрировать это конкретными кейсами?

— Яркий пример – это рынок удобрений и так называемое "дело Фирташа", по которому мы вынесли решение о принудительном разделении компании Ostchem. Дмитрий Фирташ является его бенефициарным владельцем. Тогда компанией были созданы условия, повлекшие катастрофические изменения. За определенное время этим бизнесменом было выкуплено большинство заводов, производивших удобрения в Украине (четыре из шести предприятий: Ривнеазот, "Азот" Северодонецк, черкасский "Азот", горловский "Стирол" были приобретены бизнесменом в течение 2010—2012 годов. — Авт.). На рынке не стало конкуренции, а дальше – не стало и развития. Кому-то кажется, что, монополизировав рынок, через год-два можно будет царствовать на нем. Нет, нельзя. Законы рынка так не работают.

О выгодах реформы для бизнеса

— Давайте резюмируем. Какой месседж мы можем дать бизнесу? К чему ему готовиться, после того как закон подпишет президент?

— Бизнесу нужно готовиться к лучшей жизни. Говорю об этом с полной ответственностью. Не согласна с теми высказываниями, что "все будет плохо после реформы". Что плохого в том, что мы сможем поскорее прекращать нарушения и привлекать к ответственности виновных? Проверки бизнеса будут проводиться только по решению суда. Для них будет четко выписана процессуальная часть, что сводит к нулю возможность каких-либо злоупотреблений.

— А есть какие-то нормы, которые позволят комитету быстрее проводить расследования?

— Да, в частности, это предоставление комитету возможности доступа к базам данных, реестрам. Если законопроект будет принят и эта норма в нем остается, то мы сможем больше сосредоточиться на аналитической работе. Ведь мы будем очень быстро получать информацию и, соответственно, меньше выходить на проверки. Сейчас мы отсылаем требования на почтовые адреса, где иногда даже нет никого, либо эти требования поступают поздно, либо нарушитель их просто игнорирует, и дело затягивается. Доступ к уже имеющейся у государства информации и данным позволит быстрее собирать и работать с доказательствами в суде.

— В какой еще сфере усилятся полномочия АМКУ?

— Нормы о субсидиарной и солидарной ответственности. Сейчас есть немало ситуаций, когда игрок, нарушивший конкурентное законодательство, просто закрывает или банкротит свою компанию, чтобы мы не могли наложить на нее штраф или взыскать в судебном порядке. Затем создает новую компанию, и она снова нарушает закон. Это старая схема, особенно часто используемая при сговорах на закупках, или по большим делам, где цена вопроса – многомиллионные штрафы. После реализации реформы у таких лиц не будет возможности уйти от ответственности, бесконечно закрывая компании и создавая новые.

— Как это будет отслеживаться?

— Например, если речь идет о группе компаний одного владельца и компания-нарушитель не в состоянии выплатить наложенный комитетом штраф, то будет выплачивать его группа, связанная с основным владельцем, в частности, правопреемник нарушителя, его учредители. Они все вместе будут нести ответственность.

— Одним из дискуссионных вопросов по этому законопроекту было намерение установить очень высокие зарплаты работникам Антимонопольного комитета, чтобы обеспечить их независимость. Эта норма сохранилась в законопроекте?

— Норма о повышении зарплат наших специалистов осталась в предлагавшейся редакции до первого чтения. Отмечу, там нет никаких миллионных зарплат и премий, о которых действительно много говорили. В то же время этот уровень зарплат будет достаточно конкурентным, чтобы дать нам возможность формировать команду сильных экспертов. Именно от них зависит и тщательный анализ рынка, и качественное расследование. Эти специалисты – основа всей работы комитета.

— Следовательно, этот законопроект в целом — достаточно лоялен к бизнесу и к самому комитету, по вашим словам.

— Да, эта реформа не о повышении штрафов, а об ускорении расследований, быстром прекращении нарушений, быстром восстановлении баланса на рынке. Когда-то меня спросили: "Почему Антимонопольный комитет каждый раз не штрафует на все 10% от годового дохода компании?" (Максимальный размер наказания. – Авт.) Мы не ставим своей целью корректировать рынок путем удаления из него субъекта хозяйствования или блокирования его работы. А наложение на всех нарушителей максимального штрафа может привести к таким последствиям. И это тоже окажет негативное влияние на конкуренцию. Наша цель, чтобы ответчик прекратил нарушать законы, встал на правильный путь, а пострадавшая сторона была защищена. Но мы не решаем, кто должен быть на рынке, а кто должен уйти. Мы анализируем ситуацию и должны создавать максимально комфортные условия для бизнеса, снижать барьеры для входа на рынки. Вот это наша задача.

О крупнейших кейсах нарушения конкуренции и способах выхода из конфликтных ситуаций читайте во второй части интервью главы АМКУ.